Ochrona zdrowia. Nowe możliwości dla organów założycielskich SP ZOZ
Publich Healthcare in Poland
Partnerzy prywatni mogą usprawnić działalność szpitali
Ustawa o partnerstwie publiczo prywatnym może pomóc samorządom w rozwiązywaniu problemów publicznej służby zdrowia. Remont szpitala lub budowa nowego nie musi bowiem w całości obciążać ich budżetów.
W ostatnim okresie rozgorzała dyskusja o przyszłości służby zdrowia i modelach świadczenia szpitalnych usług medycznych przez podmioty publiczne. Zarówno przedstawiciele szpitali, jak i rządu zwracają uwagę, że infrastruktura zakładów opieki zdrowotnej wymaga gruntownej modernizacji, ale ze względu na stan finansów, w tym zadłużenie szpitali, inwestycje takie są obecnie praktycznie niemożliwe. Ponadto zakłady opieki zdrowotnej, muszą dostosować się do dnia 31 grudnia 2012 r. do wymogów określonych w rozporządzeniu ministra zdrowia z 10 listopada 2006 r. w sprawie wymagań, jakimi powinny odpowiadać pod względem fachowym i sanitarnym pomieszczenia i urządzenia zakładów opieki zdrowotnej (Dz. U. z 2006 r., Nr 213, poz. 1568, z późn zm.). Ministerstwo Zdrowia określiło szacunkowy koszt tego przedsięwzięcia na kwotę 14 mld złotych.
Jednym ze sposobów rozwiązania problemów publicznej służby zdrowia może okazać się idea partnerstwa publiczno-prywatnego. Modernizacja istniejącego lub budowa nowego szpitala nie musi bowiem w całości obciążać jednostki samorządu terytorialnego. Możliwa jest wspólna realizacja projektu polegającego na budowie szpitala przez podmiot publiczny (jednostkę samorządu terytorialnego lub jej spółkę) oraz przez partnera prywatnego, na podstawie przepisów ustawy z 19 grudnia 2008 r. o partnerstwie publiczno-prywatnym (PPP) (Dz.U. z 2009 r., Nr 19, poz. 100).
Dwa modele współpracy
Ustawa ta wyróżnia w tym zakresie dwa dopuszczalne modele współpracy. Pierwszym jest model zinstytucjonalizowanego PPP. Jego cechą charakterystyczną jest założenie spółki celowej przez partnera prywatnego i publicznego. Zadaniem spółki celowej jest założenie niepublicznego ZOZ w celu świadczenia usług medycznych w obiektach (infrastrukturze) wzniesionych przy udziale partnera prywatnego. Natomiast drugim modelem współpracy jest model umownego PPP. Polega on na współpracy partnerów wyłącznie na podstawie umowy PPP. W tym przypadku, podmiotem świadczącym usługi medyczne byłby partner publiczny, np. spółka kapitałowa, w której całość udziałów czy akcji należy do jednostki samorządu terytorialnego.
Partner prywatny
Co do zasady, partner prywatny przejmowałby od podmiotu publicznego ryzyka związane z fazą planowania szpitala. Byłby odpowiedzialny za wykonanie prac projektowych oraz robót budowlanych. Musiałby podjąć starania, aby zapewnić finansowanie projektu. Ponadto zarządzałby infrastrukturą powstałą w wyniku realizacji inwestycji. To właśnie partnera prywatnego obciążałyby ryzyka związane z właściwym zaprojektowaniem i wykonaniem inwestycji oraz z eksploatacją szpitala. Za świadczenie usług medycznych pozostawałby odpowiedzialny podmiot publiczny (lub spółka celowa).
Ze względu na ustawowy wymóg, aby w umowie PPP strony dokonały podziału zadań i ryzyk oraz z uwagi na wymóg, aby partner prywatny poniósł przynajmniej część wydatków na realizację przedsięwzięcia lub zapewnił poniesienie tych wydatków przez osobę trzecią, budowa szpitala w formule PPP w znacznej mierze odciąży partnera publicznego. Ponadto partner prywatny wykonuje wprawdzie swoje zobowiązania za wynagrodzeniem, ale jego płatność może zostać rozłożona na okres kilku lub kilkudziesięciu lat, a jego wysokość będzie w głównej części zależna od rzeczywistego wykorzystania lub faktycznej dostępności wzniesionego szpitala.
Formuła koncesji
Podkreślić również należy, że wynagrodzenie partnera prywatnego nie musi w całości pochodzić od partnera publicznego lub spółki celowej. Po wstępnej analizie wydaje się, że dopuszczalna jest budowa szpitala w formule koncesji na roboty budowlane na podstawie ustawy z 9 stycznia 2009 r. o koncesji na roboty budowlane lub usługi (Dz. U. z 2009 r., Nr 19, poz. 101). Model ten ma tę zaletę, że co do zasady budowa projektu powinna zostać sfinansowana przez partnera prywatnego - koncesjonariusza, a główna część wynagrodzenia dla partnera prywatnego ma pochodzić nie od podmiotu publicznego będącego koncesjodawcą, lecz z pożytków, które dany budynek generuje.
W przypadku budowy szpitala na podstawie koncesji na roboty budowlane, możliwa byłaby, na przykład, budowa szpitala wraz z częścią przeznaczoną na świadczenie usług komplementarnych, takich jak hotel, garaż, budynki biurowe, pasaż handlowy, część biurowa, itp. Koncesjonariusz, po wzniesieniu obiektu szpitala, przekazywałby obiekt szpitalny koncesjodawcy, zachowując prawo do dysponowania częścią dodatkową i miałby prawo do poddzierżawienia powierzchni w części dodatkowej oraz do czerpania z tego tytułu przychodów. Ten schemat nie wyklucza również dopłat ze strony koncesjodawcy; przy czym dopłaty te nie mogą mieć na celu odzyskania przez koncesjonariusza całości nakładów poniesionych przez koncesjonariusza związanych z wykonywaniem koncesji.
Wątpliwości prawne
W przypadku ustawy PPP nie ma wątpliwości prawnych dotyczących zastosowania tego modelu do inwestycji w zakresie ochrony zdrowia. Natomiast w przypadku koncesji, z uwagi na specyfikę świadczenia usług medycznych, pojawiają się wątpliwości co do dopuszczalności zastosowania tego instrumentu do inwestycji szpitalnych. Należy oczekiwać, że praktyka doprowadzi do ich wyjaśnienia tak, aby koncesje mogły być, na wzór rozwiązań europejskich, szeroko stosowane w zakresie modernizacji infrastruktury medycznej.
Niezbędny przetarg
W przypadku ustawy PPP, podmiot publiczny nie ma absolutnej swobody w wyborze partnera prywatnego. Musi tego dokonać na podstawie przepisów Prawa zamówień publicznych. Natomiast ustawa o koncesjach zawiera w tej kwestii przepisy odrębne, jednak nakładające na podmiot publiczny obowiązek przeprowadzenia postępowania o zawarcie umowy koncesji. W każdym przypadku wybór partnera prywatnego musi być dokonywany na jasnych i przejrzystych warunkach, z zachowaniem zasad uczciwej konkurencji. Ponadto partnerem prywatnym powinien zostać podmiot posiadający niezbędną wiedzę i doświadczenie. Wybór profesjonalisty, a więc podmiotu, który osiągnie sukces po przejęciu od podmiotu publicznego zarówno planowania, wykonania, ale i eksploatacji inwestycji jest kluczowym zagadnieniem warunkującym powodzenie projektu.
Trzeba więc mieć nadzieję, że możliwości, jakie stwarzają nowe ustawy (o PPP i o koncesjach) nie zostaną zaprzepaszczone i zostanie nawiązana współpraca pomiędzy sektorem publicznym a prywatnym, z wymiernymi korzyściami dla pacjentów.
