Rewolucja w przepisach prawa budowlanego
Construction Law Amendment in Poland
Sejm na posiedzeniu w dniu 12 lutego 2009 roku uchwalił ustawę nowelizującą ustawę – Prawo budowlane. Projekt ten wprowadza bardzo istotne zmiany w procedurze budowlanej, które są przedmiotem licznych dyskusji i kontrowersji, czego wyrazem może być wprowadzenie przez Senat (na posiedzeniu w dniu 5 marca 2009 roku) aż 51 zmian do tekstu przyjętego przez Sejm. Biorąc pod uwagę zakres zmian oraz ich doniosłość, na potrzeby niniejszego artykułu omówione zostaną tylko najważniejsze kwestie.
Główny zarzut, który był stawiany ustawie – Prawo budowlane (Dz.U.06.156.1118 j.t.) („Ustawa”) to zbytni formalizm, arbitralność organów administracyjnych oraz rozwlekłość postępowań. To właśnie te kwestie stanowiły podstawę opracowania przedmiotowej nowelizacji. Jednakże w opinii licznych komentatorów dużo korzystniejszym rozwiązaniem, niż gruntowna zmiana Ustawy oraz wprowadzanie nie do końca jasnych przepisów, byłoby opracowanie zupełnie nowej ustawy, która mogłaby odzwierciedlać oczekiwania rynku i inwestorów, a jednocześnie zachować wewnętrzną spójność. Wydaje się jednak, że forma zmian została już w istocie przesądzona, zatem należy skupić się na jej jak najlepszym zrozumieniu.
Przede wszystkim nowelizacja Ustawy zmieniła zasadniczo nie tylko proces poprzedzający faktyczna budowę obiektu (np. proces uzyskiwania pozwoleń na budowę itp.), ale również procesy w trakcie budowy oraz po jej zakończeniu (jak np. uzyskiwanie pozwolenia na użytkowanie). W celu odformalizowania procesu budowlanego zrezygnowano z decyzji administracyjnej w przedmiocie zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Decyzja ta została zastąpiona rejestracją zamierzonej inwestycji. Rejestracja taka co do zasady nie przybiera formy decyzji administracyjnej. Jeśli jednak rejestracja dotyczy przedsięwzięcia mogącego zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (gdzie została przeprowadzona ocena oddziaływania na środowisko) bądź oddziaływującego na obszar Natura 2000, wówczas rejestracja bądź też jej odmowa będą wymagały wydania zostanie decyzji administracyjnej. Podejmowanie tak istotnych dla inwestora i jego sąsiadów rozstrzygnięć w mało czytelnej i słabo uregulowanej formie jaką jest milczenie organu administracyjnego wydaje się zabiegiem kontrowersyjnym głównie ze względu na istotne ograniczenie praw osób trzecich.
Warto przy tym zaznaczyć, iż ustawodawca nie jest do końca konsekwentny we wprowadzanych zmianach. Na gruncie jeszcze obowiązujących przepisów, w art. 28 ust. 3 Ustawy wyłączone jest zastosowanie art. 31 kodeksu postępowania administracyjnego, tj. o dopuszczeniu do postępowania o wydanie pozwolenia na budowę (w przyszłości rejestracji) organizacji społecznych. W projekcie zmian do Ustawy takiego wyłączenia nie ma, zatem ustawodawca de faco rozszerzył krąg podmiotów mogących uczestniczyć w postępowaniu, co z pewnością nie wpłynie pozytywnie na jego płynność.
Kolejną zmianą w imię uproszczenia i przyśpieszenia procesu budowlanego jest wyłączenie spod kompetencji organów administracyjnych wszelkich inwestycji, które obecnie nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę, a jedynie zgłoszenia. Innymi słowy, inwestycje wymagające obecnie zgłoszenie w świetle art. 29 w związku z art. 30 Ustawy nie będą podlegały rejestracji, a więc organ administracyjny nie będzie miał żadnych informacji dotyczących takiej inwestycji. Nowelizacja Ustawy idzie jednak o krok dalej i wyłącza z obowiązku rejestracji takie prace jak remonty istniejących obiektów (z wyjątkiem remontów elementów konstrukcyjnych obiektu) czy też przebudowę obiektu niepowodującą zmiany konstrukcji i zasadniczych elementów wyposażenia, o ile prace takie nie naruszają ustaleń planów miejscowych czy też prace te nie należą do przedsięwzięć mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Warto również wskazać, iż w stosunku do inwestycji nie objętych obowiązkiem rejestracji nie wymaga się sporządzania projektu budowlanego.
Kolejnym elementem, którego zabraknie w nowym systemie prawa budowlanego będzie decyzja o pozwoleniu na użytkowanie obiektu. Na gruncie obowiązujących przepisów, aby móc rozpocząć użytkowanie wybudowanego obiektu należy uzyskać decyzję o pozwoleniu na użytkowanie (art. 55 Ustawy). Uchwalony projekt nowelizacji przewiduje wprowadzenie zamiast decyzji rejestrację zakończenia budowy.
Ponadto nowelizacja Ustawy wprowadza wiele nowych pojęć i definicji, nie zawsze jasnych i nie zawsze spójnych z pozostałymi przepisami prawa budowlanego i innych ustaw. Jednym z takich pojęć jest „zgoda urbanistyczna”, której definicja wydaje się być zbyt enigmatyczna („należy przez to rozumieć miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, albo decyzję o zatwierdzeniu urbanistycznego planu realizacyjnego, albo pozwolenie, o którym mowa w art. 23 i 23a ustawy z dnia 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczpospolitej Polski i administracji morskiej, - ustalające zasady zabudowy i zagospodarowania terenu – które określają sposób zabudowy i zagospodarowania terenu, na którym realizowana jest inwestycji oraz służą za podstawę wykonania projektu budowlanego”) oraz brak jest szczegółowego opisu procedury jej wydawania. Skoro zatem opracowanie projektu budowlanego ma się odbywać w zgodnie między innymi ze „zgodą urbanistyczną” której charakter trudny jest do zdefiniowania, zarzut niezgodności projektu z przedmiotową zgodą może być niezwykle ciężki do postawienia. Nowelizacja Ustawy obarcza odpowiedzialnością za projekt budowlany oraz prace budowlane projektantów, zatem niezbędne są klarowne przepisy, które umożliwią ewentualne pociągnięcie ich do odpowiedzialności.
Podsumowując należy wskazać, iż sam kierunek zmian jest zasadny i wskazany, natomiast nie sposób jest w pełni pozytywnie odnieść się do proponowanych przez ustawodawcę rozwiązań szczegółowych. Konsekwencją tak przyjętej nowelizacji może być pogłębienie się istniejącego już chaosu planistycznego. Kwestią zasadniczą wydaje się przy tym skorelowanie zamierzonych zmian z systemem prawa w tym w szczególności z systemem prawa administracyjnego (przede wszystkim w zakresie form aktów administracyjnych) oraz prawa planowania przestrzennego w celu uniknięcia dalszej degradacji ładu planistycznego w naszym kraju.
